Небольшое предисловье. Данным выпуском начата серия статей Антона Богатова, посвященных правовым вопросам домашних сетей. Для начала будет немного скучно, но чем дальше - тем веселей. Впрочем, полагаю, что для приведения отрасли в более цивилизованное состояние можно и немного потерпеть не самые легкие для понимания тексты.
Материал пойдет "параллельно" с остальными обзорами, поэтому стрелочка "назад" всегда приведет на более привычный и менее академический текст. ;-)
Долгое время рынок услуг связи считался недоступным для работы небольших операторов - слишком большие ресурсы требовались для строительства АТС, магистральных и распределительных сетей, центров абонентского обслуживания и т.д.
Однако появление Интернет разрушило этот стереотип до самого основания, иногда даже с лихвой. Выяснилось, что соответствующие технологии позволяют развернуть сети связи при ограниченных или вовсе ничтожных по объему инвестициях.… Разумеется, "малобюджетные" сети по своей структуре напоминали "соковыжималку, сделанную радиолюбителем" - много проводков, изоленты, магически помаргивающих светодиодов и ненадежного, зато трехгрошового каналообразующего оборудования.
Первоначально операторы домашних сетей, будучи исключительно инженерами, вовсе не задумывались о степени легальности своей деятельности, продавая свои услуги по образу обычных лоточников. Однако масштабы сетей росли, привлекая внимание органов государственного контроля, чему способствовала невысокая надежность сетей и соответствующие рекламации со стороны абонентов.
В отличие от крупных операторов, большинство владельцев домашних сетей не могли себе позволить содержать юридические службы, а сами обладали близкими к нулю знаниями в области юриспруденции. Учитывая юридическую малограмотность самих контролирующих органов, получалась своеобразная химера, построенная на туманных и часто меняющихся договоренностях операторов с различными надзорными инстанциями. Привлекать внешние инвестиции в таких условиях невозможно, да и риск лишиться своего бизнеса весьма высок.
Эта статья предназначена для руководителей небольших операторов связи, инженеров и инспекторов ФСНСС - технических специалистов, не имеющих юридического образования и специальных знаний в этой области. Предметом работы является лишь краткое рассмотрение основные принципы юридической науки, знание которых позволит научиться толковать различные законодательные акты. Эти знания пригодятся не только в операторской деятельности, но и в жизни - от общения с гаишниками до общения с ЖКХ и государственными органами.
Разумеется, на нескольких страницах принципиально невозможно исчерпывающим образом рассмотреть юридическую науку - для этого необходимы годы упорного труда и практической деятельности. Однако незнание основ права почти исключает саму возможность грамотно поставить задачу перед юристом-профессионалом, что очень часто приводит к проигрышам весьма несложных судебных процессов, невозможностью разрешения конфликтов с правоохранительными органами и другими неприятностями. Слишком трудно оказывается инженеру понять юриста, а юристу - понять инженера.
Юридическая литература зачастую оказывается слишком скучной и трудной для чтения техническими специалистами - такова уж специфика юриспруденции, требующей педантичности. Однако, продравшись сквозь тяжеловесные конструкции юридического языка, человек неожиданно обнаруживает простор для фантазии и творчества в жестких, на первый взгляд, рамках закона. Именно "фантазия педантизма" отличает хорошего юриста от плохого и для этого вовсе не обязательно вызубрить наизусть толстенные фолианты законодательства. Главное - понять внутреннюю логику правоприменения, а своды лучше всех знает компьютер с юридической базой данных. Которую, кстати, можно смело рекомендовать приобрести любому оператору связи, да и не только оператору.
К сожалению, случившееся весеннее обострение реформаторского зуда государственной службы не позволит комментировать подзаконные акты за отсутствием таковых, но общие принципы организации государственного регулирования отрасли "Связь", по всей видимости, изменятся незначительно, если вообще изменятся. А жаль….
1. Введение в правосвязие
Законы, субъекты и объекты права
Введение в право несомненно покажется наиболее скучной и трудной частью всего цикла статей. Слишком абстрактны рассматриваемые вопросы, слишком сух и тяжеловесен язык изложения. К сожалению, альтернативы нет - всякий начинающий специалист сначала учится терминологии и профессиональному языку. Сначала все кажется непонятной "китайской грамотой", однако со временем язык становится привычным и понятным, и вы не замечаете, как начинаете свободно им пользоваться...
Избежать изучения этой вводной части невозможно - в противном случае все дальнейшие статьи окажутся попросту непонятными, а всякий раз использовать общедоступную терминологию, с одной стороны - невозможно, а с другой стороны - не хватит никакого дискового пространства. Так что если Вы не юрист - попробуйте хотя бы дочитать введение до конца, невзирая на скуку. Зато, щегольнув знанием юридической терминологии, вы иной раз поставите на место зарвавшегося чиновника или даже партнера.
Всем известно, что физическая наука изучает законы природы, это настолько очевидно, что мало кто задумывается над сущностью понятия "закон", по привычке полагая физические и юридические законы чем-то совершенно разным, не подлежащим прямой аналогии. Между тем, понятие "закон" означает всего лишь правило, обязательно выполняющееся субъектами этого правила, при выполнении заранее сформулированных уточнений и ограничений. В качестве пример закона приведем второй закон Ньютона - "ускорение тела прямо пропорционально внешней силе, действующей на тело и обратно пропорционально массе соответствующего тела".
Второй закон Ньютона, таким образом, регулирует взаимные отношения механической силы, действующей на тело, и свойств самого тела - ускорения и массы. Пользуясь юридическим языком, упомянутые отношения являются объектом второго закона Ньютона. С другой стороны, само тело и внешняя сила являются субъектами данного физического закона. (При этом, разумеется, сам закон по определению является предикатом, откуда, собственно, и следуют приведенные выше выводы).
Однако заметим, что второй закон Ньютона выполняется не всегда, а только при скоростях, существенно меньших скорости света, иначе надо учитывать релятивистские эффекты. Иными словами, любой закон действителен только с учетом его относимости к рассматриваемым отношениям. (Не путать с принципом относительности - это совсем другая история…)
Основным качеством субъектов физических законов является отсутствие у них свободы воли, что делает их неспособными к самостоятельному волеизъявлению. В самом деле, кирпич, падающий с крыши, никоим образом не решает, с какой скоростью и на кого именно ему падать и в одинаковых ситуациях всегда ведет себя одинаково. Говоря юридическим языком, субъекты физических законов всегда правоспособны, дееспособны и добросовестны с учетом принципа относимости.
Правоспособностью называют способность нести права и обязанности по закону, дееспособностью - способность самостоятельно исполнять этим права и обязанности, а под добросовестностью юристы понимают волеизъявление к надлежащему исполнению прав и обязанностей. Отсутствие у субъектов физических законов собственной субъективной воли приводит к априорной их добросовестности - даже если субъект ведет себя не так, как предписывает ему физический закон, проблема очевидно заключается в неотносимости закона к возникшей ситуации. (Например, уже упоминавшийся второй закон Ньютона неотносим к телам, скорость которых близка к световой в инерциальной системе отсчета)
В отличие от физики, объектом юриспруденции являются взаимные отношения людей, способных к самостоятельному волеизъявлению, что сразу исключает постулат добросовестности. Юридическая добросовестность субъектов права предполагается (конституционная презумпция невиновности и презумпция гражданской добросовестности согласно п. 3 ст. 10 ГК РФ), однако никак не является бесспорной, имманентной субъектам права, которые в силу свободы воли могут по своему усмотрению выполнить или не выполнить требования закона.
Несмотря на то, что любой физический или юридический закон есть всего лишь продукт мышления, способ формализации мироощущения человека, свойства, да и сущность закона коренным образом изменяются от наличия или отсутствия свободы воли у субъектов соответствующих отношений. Так, физические законы существуют вне зависимости от воли человека, а юридические законы, напротив, определяются людьми по своему усмотрению и лишь после придания им юридической силы в строго установленном порядке, становятся обязательными для исполнения участниками правоотношений.
Юридические законы, устанавливаемые людьми, не могут быть относимы к субъектам физических законов. Даже если принять закон об округлении числа "пи" до трех или об установлении скорости света равной 500 000 км/сек, эти физические константы не изменятся, поскольку сами не являются продуктами волеизъявления людей. Поэтому область нормативно-технического регулирования составляет отдельную область юридической науки, практически трудноотделимую от естественнонаучных знаний и представляет собой связующее звено между правом и физикой. Но это уже отдельная тема, которая будет рассмотрена более подробно в связи с ее важностью для любой инженерной деятельности.
Правоспособные субъекты права принято называть "лицами". Гражданский кодекс выделяет два класса лиц - физические лица (глава 3 ГК) и юридические лица (глава 4 ГК). Физические лица приобретают правоспособность в момент рождения и прекращается смертью. Дееспособность физических лиц в полном объеме возникает, как правило, с достижением совершеннолетия (в некоторых случаях полная дееспособность может возникнуть и до совершеннолетия).
Статья 23 ГК гарантирует право физических лиц заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, при условии государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя. Пункт 3 ст. 23 ГК распространяет на индивидуальных предпринимателей действие гражданского законодательства, регулирующего деятельность коммерческих предприятий - юридических лиц. Надо особо отметить, что индивидуальный предприниматель отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом (квартира, машина, загородный дом и т. п.), а не только активами, непосредственно используемыми для предпринимательской деятельности.
Гражданский кодекс (ст. 48) определяет юридическое лицо как организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, осуществляет личные имущественные и неимущественные права, может являться истцом или ответчиком в суде, а также имеет самостоятельный баланс или смету.
Юридическое лицо учреждается как физическими, так и другими юридическими лицами. Статус юридического лица возникает только после государственной регистрации юрлица в едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ) через органы налоговой службы. Не следует путать с постановкой на налоговый учет, которая, хоть и обязательна, но производится после регистрации организации в ЕГРЮЛ. Юридическое лицо определяется наименованием и местом нахождения, которые указываются в учредительных документах (ст. 54 ГК).
В этой связи необходимо предостеречь от использования фиктивных "юридических адресов", которые фактически не являются местом нахождения организаций. В частности, существует практика бывшего Госстроя России по судебному прекращению лицензий организаций, не указавших своего фактического места нахождения. Кроме того, все официальные уведомления, судебные повестки и другие документы могут высылаться на "юридический адрес" без выяснения фактического места нахождения организации. Таким образом, вполне можно проиграть судебное дело даже не узнав о его возбуждении…
Правоспособность лиц может быть ограничена законом. Например, видами предпринимательской деятельности субъекты могут заниматься только при наличии лицензии, то есть специального условного разрешения (права) на осуществление соответствующей предпринимательской деятельности (ст. 49 ГК РФ). Специальность лицензии подразумевает, что ее действие распространяется исключительно на лицо, указанное в лицензии. Условность лицензии подразумевает обязательность для держателя лицензии (лицензиата) соблюдения требований лицензирующего органа (лицензиара), указанных в приложении к лицензии. Здесь надо отметить, что гражданское законодательство понимает под предпринимательской деятельностью систематическую деятельность, направленную на извлечение прибыли. Лицензиар вправе отказать в выдаче лицензии не по собственному усмотрению, а только в случаях, предусмотренных законом.
Правовые акты
Физическая природа, будучи к счастью (или к сожалению) единственно доступной людям реальностью, хотя бы в силу своей единственности не оставляет места для вопроса о "норме" поведения физических объектов - проблема только в адекватности научного познания. Человек же, обладая свободой воли и, в определенной степени, волеизъявления, вполне способен придумать великое множество различных норм поведения. Нормы, естественные для первобытного человека, коренным образом отличаются от естественных правил интеллигентного бюргера… и каждый искренне полагает свое мироощущение правильным и адекватным.
Юридические законы как раз и устанавливают норму поведения, характерную для данного общества. Именно поэтому столь важна процедура принятия нормативного правового акта, в случае несоблюдения которой данный акт не приобретает юридической силы, то есть не становится обязательной нормой поведения субъекта права.
Итак, нормативные правовые акты (не только сами законы) составляют законодательство страны и отличаются следующими признаками:
Ненормативные (индивидуальные) правовые акты действуют в отношении конкретного лица или нескольких лиц, но могут быть как однократного применения (разрешение на строительство), так и многократного применения (лицензия, водительское удостоверение, гражданский договор). Судебные решения также можно отнести к ненормативным правовым актам.
Нормативные и индивидуальные правовые акты являются источниками права, то есть формируют права и обязанности субъекта права - правоспособного лица. Не следует сравнивать степень обязательности индивидуальных и нормативных правовых актов для исполнения конкретным лицом - они одинаково обязательны. Но только при условии соблюдения установленной процедуры принятия правовых актов и отсутствию противоречия правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Надо различать нормы прямого и непрямого действия, то есть содержащие ссылку на иной правовой акт. Обилием отсылочных норм, в частности, весьма богат Федеральный закон "О связи" № 126-ФЗ (далее именуемый "ЗоС"), который предусматривает регулирование важнейших отношений в области связи не прямыми указаниями закона, а постановлениями Правительства.
Система законодательства различных стран построена по-разному. Например, англо-саксонское право признает судебное решение по конкретному делу источником права для разрешения аналогичных дел (прецедентное право). В России принято так называемое кодифицированное право, а судебный прецедент имеет крайне ограниченное значение и применяется только при арбитражном обжаловании нормативных правовых актов (п. 7 ст. 194 АПК РФ).
Система законодательства строго иерархична - нормативные акты более низкого уровня иерархии не должны противоречить нормативным актам, более высокой ступени иерархии. Индивидуальные правовые акты вообще не должны противоречить актам нормативным, если только иное специально не оговорено соответствующим нормативным актом.
Иерархия российского федерального законодательства построена следующим образом:
Субъекты Российской Федерации также наделены правом издания законов, постановлений и нормативных актов соответствующих органов исполнительной власти. Однако законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам, а также могут издаваться только по вопросам, отнесенным Конституцией к предметам совместного или исключительного ведения субъектов федерации.
В частности, законодательство в области связи отнесено к исключительному ведению федерации, и региональные власти не вправе регулировать деятельность в области связи. (Зато регионы вправе регулировать строительную деятельность, в том числе и строительство сетей и сооружений связи).
В случае, если нормативный акт противоречит нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, он может быть признан недействующим судом или арбитражным судом. Суд также может признать недействительным индивидуальный акт, противоречащий нормативному акту. Логика совершенно очевидна: подобно тому, как распоряжение нижестоящего начальника не должно противоречить распоряжению вышестоящего руководителя, иерархия нормативных актов требует их непротиворечивости.
Часто возникает вопрос, следует ли исполнять требования нормативного или индивидуального акта, которые явно противоречат правовым актам, имеющим большую юридическую силу? К сожалению, однозначного ответа на этот вопрос дать невозможно. С одной стороны, до признания недействующим в установленном порядке, правовой акт сохраняет юридическую силу и обязателен для исполнения. С другой стороны, действующее законодательство предусматривает самозащиту прав субъектов, такая норма есть и в Гражданском кодексе (ст. 14), Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. 38) и в Уголовном кодексе (ст. ст. 37, 39, 41). В этой связи придется рассмотреть некоторые фундаментальные вопросы правоустройства.
Конституция РФ гарантирует равенство всех субъектов перед законом и судом (ст. 19). Однако, эта норма вовсе не означает равенство всех субъектов друг перед другом. В любом человеческом обществе существуют начальники и подчиненные, отношения между которыми основаны не на равенстве их правового статуса, а на принципе власти, или, как говорят юристы, на властеотношениях.
Иерархия власти ни в коем случае не отменяет равенство субъектов перед законом или судом, поскольку споры между начальником и подчиненным могут быть переданы на рассмотрение в суд, который уполномочен принять окончательное решение. Тем не менее, совершенно очевидно, что правоотношения равных субъектов и властеотношения имеют различные свойства и должны рассматриваться отдельно. Еще во времена императора Юстинина было принято разделение права на публичное (jus publicum) и гражданское (jus civile).
Публичные правоотношения, которые часто называют "административными", вытекают не из договора сторон, а из требований закона, нормативного акта, либо индивидуального правового акта, изданного в соответствии с нормами законодательства. "Классический" пример публичной нормы права - закон об ОСАГО, согласно которому каждый автомобиль должен быть застрахован вне зависимости от желания сторон. Еще один пример - обязанность операторов заключить договор о присоединении сетей электросвязи при организации такого присоединения согласно ст. 18 ЗоС.
Источником публичного права являются и условия действия лицензий, поскольку они не являются следствием соглашения сторон, а властным распоряжением лицензирующего органа (лицензиара). Нормы гражданского права вообще и Гражданского кодекса в частности за исключением случаев, специально установленных законодательством, не могут применяться к публичным правоотношениям, что прямо указывается в ст. 2 ГК РФ.
Анализируя любой нормативный правовой акт необходимо четко отделять публичные и гражданские нормы, хотя зачастую это не так просто. Гражданские правоотношения регулируются гражданским законодательством, но возникают только в результате заключения договора. Иначе говоря, любая сделка должна соответствовать требованиям гражданского законодательства, но само заключение сделки совершается сторонами свободно и без всякого принуждения. Нормы публичного права действуют и в отсутствие соглашения сторон.
Толкование публичных норм, а именно это и составляет основные сложности операторов связи, основывается на так называемом принципе субъективной позитивности: "разрешено все, что явно не запрещено". Статья 2 Конституции РФ постулирует, что "Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", а статья 3 Конституции устанавливает единственным источником власти в России не органы власти, а "многонациональный народ". В то же время ст. 55 допускает ограничение прав и свобод исключительно федеральным законом и только в той степени, "в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". При этом статья 34 Конституции гарантирует право на "свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности". Из вышеперечисленного делается три очень важных вывода:
Любой оператор связи немедленно задаст вопрос о законности разрешений на эксплуатацию, оформляемых согласно приказу Минсвязи от 09.09.02 № 113. К сожалению, приходится признать сомнительность требований условий действия лицензий в этой части, поскольку не существует федерального закона, который уполномочивал бы федеральный орган исполнительной власти в области связи осуществлять выдачу таких разрешений. Впрочем, оспаривание условий действия лицензии в судебном порядке - занятие непростое, весьма длительное и, зачастую, требующее куда больше сил, времени и денег, нежели формальное соблюдение требований лицензии.
Продолжение следует...
Антон Богатов, 2004 год.
