Правосвязие. Государство и операторы (I)

Правосвязие. Государство и операторы.

Напоминаю, что данным выпуском продолжена серия статей Антона Богатова, посвященных правовым вопросам домашних сетей. Материал идет "параллельно" с остальными обзорами,

Лицензия оператора связи: начало пути

Облик современной цивилизации неразрывно связан с уровнем развития отрасли связи и информатизации. Именно поэтому практически каждое государство достаточно жестко регулирует все, что связано с предоставлением услуг связи.

А случившаяся активизация всеобщей борьбы с терроризмом еще больше усилила повсеместный государственный пригляд за операторами связи. Разумеется, Россия – не исключение, более того, Россия принадлежит к странам с наиболее детализированной регламентацией операторской деятельности. Конечно, до Китая или Ирана нам еще далеко… пока далеко.

Как уже отмечалось, общая правоспособность коммерческих организаций может быть ограничена законом необходимостью получения специального разрешения уполномоченного органа исполнительной власти на осуществление некоторых видов деятельности. Статья 29 Федерального закона «О связи» № 126-ФЗ (который по традиции именуется «ЗоС»), устанавливает, что возмездное оказание услуг связи на допускается при наличии лицензии, выданной федеральным органом исполнительной власти в области связи.

До недавнего времени таким органом являлось Минсвязи России, а в настоящее время лицензирование передано в новообразованную Федеральную службу по надзору в сфере связи (ФСНСС). К сожалению, пакет нормативных правовых актов, который должно было принять правительство России во исполнение ЗоС, так и не был принят (на 01.07.04), поэтому оформление новых лицензий отложено как минимум до осени 2004 года, когда, возможно, будут приняты необходимые подзаконные акты. А пока таких актов не существует, так что и комментировать нечего.

До вступления в силу новой редакции ЗоС, то есть до первого января 2004 года, получить лицензию Минсвязи было относительно несложно, поэтому большинство операторов такими лицензиями обзавелись. Увы, проблемы легального осуществления деятельности в области связи получением лицензии отнюдь не исчерпываются, но наоборот, все только начинается…

Легализация: выживание или развитие

Вообще, термин «легализация» в юридическом смысле подразумевает приведение деятельности некоторого субъекта права в соответствие с законодательством. В условиях противоречивости и неопределенности действующего законодательства задача легализации выглядит весьма сложной, если не вовсе неразрешимой. Однако, строгость российского законодательства, как известно, компенсируется ограниченностью его исполнения. Проблема состоит в осознанном и адекватном выборе границы исполнения и неисполнения законодательства… но эту проблему каждый оператор решает для себя сам.

Легальная операторская деятельность – занятие не из дешевых, впрочем, телекоммуникации вообще довольно дорогой бизнес, требующий значительных инвестиций как в инфраструктуру, так и в персонал. Однако ни один здравомыслящий инвестор не станет вкладывать средства в нелегальную деятельность, да еще и чреватую уголовным преследованием.

Нелегально построенные сети не являются объектом права собственности и сделки с ними ничтожны (ст. 168, 169 ГК РФ). Более того, эксплуатант или собственник здания вправе ликвидировать сеть за счет ее фактического владельца (ст. 222 ГК РФ), иными словами, оператора могут обязать оплатить услуги подрядных организаций по уничтожению взращенной нелегкими трудами сети. Обидно, сурово – но таков закон. Разумеется, привлечь инвестиции, да и просто получить кредит под залог такой нелегальной сети в принципе невозможно.

А если добавить еще и риск стать обвиняемым по уголовному делу (ст. 171 УК РФ) – необходимость легализации станет очевидной. Разумеется, можно надеяться всякий раз откупиться малой мздой чиновнику, однако купить всех чиновников обойдется дороже любой легализации, во-вторых, чиновники часто меняются, да и в случае жалобы, например, конкурента – никакой чиновник не рискнет своим креслом ради незначительной взятки. Можно, попытаться дать большую взятку, вот только размер взяток, умноженный на их частоту следования, быстро превысит любые расходы на легализацию бизнеса.

Издержки на легализацию деятельности оператора связи зависят, в числе прочего, и от того, когда решается данная задача – на этапе создания новой сети или после начала эксплуатации сети, построенной без оглядки на требования регулирующих органов. Чудес в природе не бывает – если второй способ чреват существенно меньшими издержками на этапе строительства, то первый способ позволит сэкономить на приведении сети в соответствие с требованиями государства. Как будет показано далее, издержки на создание сети в обоих способах примерно одинаковы и, увы, весьма значительны.

Легальное осуществление деятельности в области связи подразумевает, помимо соблюдения законодательства, выполнение условий действия лицензий Минсвязи России. Основные проблемы у операторов, строящих сети или легализующих уже построенные сети, создает пункт о необходимости оформления разрешения органов государственного надзора за связью и информатизацией на эксплуатацию всех без исключения объектов связи, используемых для предоставления услуг связи. Оформление такого разрешения влечет необходимость выполнения множества других требований государственных органов, и, поэтому, является наиболее сложной задачей при легализации сетей связи.

Разрешение на эксплуатацию объекта связи

До начала работ по строительству объекта связи, лицензия оператора должна быть зарегистрирована в территориальном органе Госсвязьнадзора. Единых правил регистрации лицензий не существует. На практике вполне достаточно представить копии учредительных документов оператора связи, заверенных соответствующей ИМНС; нотариально заверенной копии лицензии и простой копии условий ее действия, схему организации связи и справку о состоянии сети. Если оператор оформляет первое разрешение за период своей деятельности, целесообразно в справке указать, что услуги связи по лицензии не предоставляются, поскольку оператор не имеет разрешения на эксплуатацию.

В настоящее время (июнь 2004 г.) разрешения на эксплуатацию объектов связи оформляется как итоговый документ, фактически подтверждающий приемку в эксплуатацию соответствующего объекта связи приемочной комиссией. Порядок приемки в эксплуатацию объектов связи определяется приказом Минсвязи России от 09.09.2002 г. № 113 «Об утверждении правил ввода в эксплуатацию сооружений связи» - далее «приказ 113».

Надо заметить, что не существует нормативного правового акта, уполномочивающего Минсвязи, МИТС, ФСНСС или иные органы власти выдавать эти самые разрешения. Дело в том, что Постановление правительства № 380 от 26.04.2000 г., уполномочивает органы госсвязьнадзора приостанавливать или аннулировать разрешения на эксплуатацию (пп. 9(и) Положения о ГСН, утвержденного указанным постановлением). При этом приказ № 113 ссылается именно на это постановление правительства.

Увы, сомнительность правовых оснований для издания нормативного акта сама по себе не прекращает его действие. Разумеется, операторы связи могут обращаться в суд с заявлением о признании недействительным приказа Минсвязи № 113, однако до сих пор никто из операторов такого мужества не проявил. Так что приказ №113 действует, как действуют и положения условий действия операторских лицензий, требующие оформления соответствующих разрешений на эксплуатацию объектов связи.

Приказ 113 подразумевает, что разрешение на эксплуатацию объекта связи официально подтверждает два юридически значимых факта:

• Техническую готовность объекта связи - соответствие построенного объекта утвержденной проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, надлежащее качество строительства и пусконаладочных работ, подтвержденное результатами измерений и проведенных испытаний. Техническую готовность подтверждает акт приемки рабочей комиссией законченного строительством объекта по форме КС-14. Заметим, что данная форма акта распространяется на приемку любых объектов строительства, вплоть до жилых домов, заводов, плотин и кабельной канализации;
• Организационную готовность оператора связи к оказанию услуг с использованием принимаемого в эксплуатацию объекта. Организационную готовность оператора связи подтверждает заключение госсвязьнадзора (п. 5.5 приказа).

Разрешение на эксплуатацию содержит перечень оборудования с адресами его размещения (места нахождения), наименование оператора, наименование услуг связи, которые допускается оказывать с использованием оборудования, указанного в разрешении. Обычно на оборудование узлов телематических служб и передачи данных выдается одно разрешение. Отдельное разрешение оформляется на узлы телефонной связи и прочие услуги связи, за исключением случаев, когда одно и то же оборудование используется для предоставления нескольких видов услуг (определяется проектом).

Оператор связи, который будет эксплуатировать создаваемый объект связи, не всегда является заказчиком создания соответствующего объекта. По общему правилу, заказчиком строительства является инвестор, либо лицо, специально уполномоченное инвестором при наличии лицензии Госстроя РФ на право осуществления деятельности заказчика-застройщика. Инвестору, одновременно являющемуся заказчиком, лицензия Госстроя не требуется. Оператор связи может являться инвестором, заказчиком или эксплуатантом, а также совмещать любые из этих функций. Разумеется, если оператор связи исполняет функции еще и заказчика по договору с инвестором, оператору потребуется соответствующая лицензия Госстроя.

Приказ 113 определяет две процедуры приемки в эксплуатацию объектов связи – общую и упрощенную, которая применяется только для некоторых видов объектов, исчерпывающий перечень которых приводится в приложении «А» к указанному приказу.

I. Общая процедура приемки в эксплуатацию объектов связи

Анализ приказа 113 позволяет выделить семь основных этапов оформления разрешения на эксплуатацию объекта связи по общей процедуре (ряд этапов можно осуществлять одновременно):

1. Подготовительные мероприятия – регистрация лицензий, разработка, государственная экспертиза и утверждение проектной документации, согласование плана мероприятий по СОРМ с территориальным управлением ФСБ РФ, обучение сотрудников в области охраны труда и техники безопасности и т.д.
2. Направление в территориальный орган госсвязьнадзора уведомления о начале работ по созданию или реконструкции объекта связи.
3. Строительные и монтажные работы по созданию сети согласно утвержденной ранее проектной документации.
4. Проведение мероприятий, обеспечивающих организационную готовность оператора связи к оказанию услуг связи.
5. Создание и организация работы рабочей комиссии по приемке объекта связи. Приемочная комиссия назначается приказом заказчика создания объекта. Рассмотрение рабочей комиссией документов, подтверждающих техническую готовность объекта к коммерческой эксплуатации, подписание всеми членами комиссии и утверждение заказчиком акта КС-14.
6. Подготовка инспектором госсвязьнадзора заключения по организационно-технической готовности оператора к оказанию услуг связи и отсутствию нарушений, препятствующих этой деятельности (п. 5.5 приказа 113).
7. Оформление территориальным органом госсвязьнадзора разрешения на эксплуатацию соответствующего объекта связи соответствующим оператором связи в течение 10 дней после получения утвержденного акта КС-14 и положительного заключения инспектора.

1. Подготовительные мероприятия

До начала разработки проектной документации на создание сети, необходимо решить вопрос, который часто является ключевым для оформления разрешения на эксплуатацию. А именно, определить оператора присоединяющей сети связи, через которую будет осуществляться взаимодействие создаваемой сети с другими сетями общего пользования. Дело в том, что в разрешениях на эксплуатацию всегда указывается адрес размещения соответствующего оборудования связи. Таким образом, разрешения присоединяемой и присоединяющей сети должны «стыковаться» по адресам, то есть не должно существовать участков сети, на которые разрешения на эксплуатацию не оформлены.

Здесь возникает очень много споров ввиду нежелания оператора присоединяющей сети тратить время на приемку в эксплуатацию оборудования, используемого исключительно для межсетевого взаимодействия, например – кабеля связи между узлом присоединяющей и присоединяемой сети. Между тем, отсутствие «стыковки» по почтовым адресам разрешений на эксплуатацию присоединяющей и присоединяемой сети полностью исключает возможность оформления разрешения на эксплуатацию присоединяемой сети.

Вопросы организации и эксплуатации межсетевого взаимодействия определяются договором присоединения сетей электросвязи, который должен быть заключен согласно требованиям главы 4 ЗоС. Для заключения такого договора достаточно наличие у обоих операторов лицензий на осуществление деятельности в области связи, поэтому договор присоединения должен заключаться до начала проектирования.

Технические условия, выдаваемые оператором присоединяющей сети, являются основанием для проектирования сетевых стыков и оформления соответствующих разрешений. Но оператор присоединяемой сети должен тщательно изучить границы раздела зон ответственности операторов, поскольку каждый их операторов обязан оформить разрешение на эксплуатацию оборудования в пределах своей зоны ответственности.

Также необходимо запросить у оператора присоединяющей сети копию разрешения на эксплуатацию его сети в точке раздела зон ответственности и предъявить этот документ инспектору в процессе подготовки заключения госсвязьнадзора после подписания акта КС-14.

Остальные подготовительные мероприятия обычно проводятся одновременно с разработкой проектной документации на создание объектов связи. Общие требования к проектной документации будут рассмотрены отдельно, однако оператор должен располагать не только проектной документацией, но и заключением государственной экспертизы, в котором должна содержаться ключевая фраза «… рекомендуется к утверждению…». На основании заключения государственной экспертизы руководитель заказчика издает приказ об утверждении проектной документации. Копию приказа желательно впоследствии приложить к акту КС-14.

Основные подготовительные мероприятия указаны в таблице и могут незначительно изменяться в зависимости от требований конкретных территориальных органов госсвязьнадзора и конкретных инспекторов:

Некоторые замечания по подготовительным мероприятиям:

1. Свидетельство о регистрации лицензиата содержит ФИО и контактный телефон инспектора госсвязьнадзора, которому поручено «курировать» данного оператора-лицензиата.

2. Договор аренды каналов связи, заключенный с оператором, имеющим соответствующую лицензию, не является договором присоединения сетей электросвязи, поскольку аренда каналов связи «точка-точка» не предоставляет возможности установления соединения и передачи информации между другими пользователями сети оператора каналов связи (см. определение услуги присоединения ст. 2 ЗоС).

В условиях действия лицензий операторов сетей, предназначенных для предоставление в аренду каналов связи, прямо указывается на возможность предоставления данной услуги как абонентам, так и операторам связи. Иначе говоря, договор аренды каналов связи всегда заключается как абонентский. К сожалению, не все сотрудники госсвязьнадзора это понимают.

Нередко возникают сложности с определением статуса договоров, заключаемых между операторами передачи данных и (или) телематических служб и операторами местных телефонных сетей общего пользования о предоставлении коммутаторной емкости ТфОП для служб dial-up и IP-телефонии, которая в нормативных документах Минсвязи именуется «служба передачи речевой информации» (см. РД 45.129-2000). Условия действия лицензий на услуги телематических служб, а также РД 45.129-2000 допускают присоединение оборудования ТМС к телефонной сети общего пользования исключительно на уровне абонентских установок.

С другой стороны, оборудование телематических служб вообще и СПРИ - в частности, позволяет организовать соединение между абонентами ПД и ТфОП, а также абонентами ТфОП через СПРИ. С третьей стороны, организация межстанционных соединений через сети ПД не допускается РД 45.129-2000 и РД 45.129-2000. С четвертой стороны, указанные руководящие документы не прошли государственной регистрации в Минюсте и не обладают юридической силой нормативного правового акта…

Неопределенность законодательства приводит к невозможности однозначного юридического обоснования правомерности договоров присоединения между операторами ТфОП и операторами ТМС/ПД и, соответственно, о применимости положений 4-й главы ЗоС к данным правоотношениям. Самым простым и надежным способом избежать проблем при оформлении разрешений на эксплуатацию в данном случае является консультация у инспектора госсвязьнадзора, курирующего данного оператора. И провести такие консультации лучше в самом начале работ по созданию сети, до разработки проектной документации.

3. Мероприятия в области охраны труда и техники безопасности традиционно вызывают сильное раздражение руководителей операторов связи. Многие, и не без основания, говорят, что соблюдение всех правил ТБ и работа предприятия есть вещи несовместные. Однако, во-первых, небрежение элементарными правилами безопасности нередко влечет поражения электрическим током, падение с высоты, отравление метаном в подземных сооружениях и другие крайне неприятные последствия.

Более того, если на предприятии не организована работа в области охраны труда, сотрудники не прошли соответствующего обучения и инструктажа, то любой случай гибели или увечья сотрудника предприятия может повлечь уголовную ответственность руководителя предприятия. Таким образом, сравнительно небольшие затраты, необходимые для обучения персонала (или, зачастую, просто оформления «корочек») можно считать инвестициями в спокойный сон руководителей предприятий.

Зачастую операторы затрудняются предоставить Госсвязьнадзору документы, подтверждающие профессиональную квалификацию сотрудников. Для подтверждения профессиональных знаний и навыков сотрудников целесообразно организовать внутреннюю аттестационную комиссию, которая назначается приказом руководителя оператора связи. Председателем комиссии обычно назначается главный инженер или технический директор оператора.

Наличие внутренней аттестационной комиссии полностью устраняет проблему допуска сотрудников к самостоятельной работе и позволяет обойтись без всякого рода «сертификатов», юридический статус которых более чем сомнителен. (Например, производители оборудования не имеют лицензий на осуществление образовательной деятельности и выдаваемые ими сертификаты юридически не являются документами об образовании).

4. Оформление частотно-разрешительной документации должно осуществляться до начала проектных работ, поскольку разрешения на использование полос частот для эксплуатации РЭС в конкретных географических точках содержат важнейшие исходные данные для проектирования. Вопреки расхожему мнению, в России практически нет диапазонов, в которых допускается эксплуатация РЭС без специального разрешения или регистрации. Исключения составляют РЭС радиоуправления моделями, сотовые телефоны федеральных стандартов (только абонентские терминалы), некоторые бытовые радиотелефоны.

В столь популярном диапазоне 2400 – 2483 МГц (IEEE 802.11b) эксплуатация РЭС допускается без оформления оператором специального решения ГКРЧ, но при наличии разрешения Государственной радиочастотной службы. Причем разрешение ГРЧС требуется независимо от мощности передатчика. Состав частотно-разрешительной документации будет рассмотрен отдельно по мере издания соответствующих нормативных правовых актов.

Следует различать разрешение на эксплуатацию объекта связи, оформляемое согласно приказу 113 и разрешение на эксплуатацию РЭС, оформляемое органами ГРЧС. Несмотря на схожесть названия данных документов, эти документы имеют различную природу. Разрешение на эксплуатацию объекта связи, если в состав объекта входят РЭС с излучением, выдается госсвязьнадзором только при наличии частотно-разрешительной документации, предусматривающей право данного оператора на использование полос частот для эксплуатации РЭС и на эксплуатацию данного РЭС, а также санитарных паспортов и иных документов, оформление которых предусмотрено действующим законодательством.

В частотно-разрешительная документации должна предоставлять право на эксплуатацию РЭС именно для предоставления услуг связи, поскольку требования ЭМС для операторов связи более жесткие, чем для владельцев внутрипроизводственных сетей. Оформление частотно-разрешительной документации есть процесс долгий и дорогостоящий.

Необходимо получить решение ГКРЧ (до полугода, за исключением случаев наличия общего решения ГКРЧ или использования оборудования отечественного производства), заключение об электромагнитной совместимости (ЭМС) с РЭС гражданского и негражданского назначения (может занять несколько лет!) и лишь затем ГРЧС оформляет разрешение на эксплуатацию РЭС. Стоимость и длительность этих процедур такова, что в городских условиях экономически выгоднее строить волоконно-оптические линии связи.

5. Градостроительный кодекс определяет проектную документацию как «графические и текстовые материалы, определяющие объемно-планировочные, конструктивные и технические решения». Различают одностадийное и многостадийное проектирование (СнИП 11.01.95). Многостадийное проектирование подразумевает последовательную разработку:

• Обоснования инвестиций (стадия ОИ) с последующей государственной экспертизой в установленном порядке. ОИ утверждаются заказчиком после госэкспертизы;
• Технико-экономического обоснования создания объекта (стадия «П»). Заметим, что ТЭО и является проектом объекта согласно официально принятой терминологии. ТЭО подлежит госэкспертизе и утверждению заказчиком. ТЭО (проект) относится к так называемой «утверждаемой части» проектной документации;
• Рабочей документации (стадия «Р»), то есть рабочих чертежей, схем, спецификаций и других документов, необходимых для производства строительно-монтажных работ.

Отдельным томом выпускается сметная документация, которая разрабатывается на основании проекта и рабочей документации в соответствии с технологическими картами и утвержденными Госстроем единичными расценками.

Одностадийное проектирование осуществляется по решению заказчика при разработке проектной документации на создание технически несложных объектов (что практически означает – почти любых объектов связи, поскольку одностадийное проектирование выполняется гораздо быстрее и дешевле). Результатом одностадийного проектирования является «Рабочий проект» в состав которого входит общая пояснительная записка (ОПЗ) и рабочая документация (РД).

Разработка проектной документации должна осуществляться проектными организациями, имеющими соответствующие лицензии. Копия лицензии прикладывается к проектной документации. Необходимо также заключение государственной экспертизы проектной документации, которую, в соответствии с приказом Минсвязи от 22.07.2003 № 96 проводит ФГУ «ЦНИЭС» (Москва, Тверская ул., дом 7, тел. (095)-292 12-13, директор Филюшин Юрий Иванович).

Институт государственной экспертизы проектной документации введен постановлением Правительства от 27.12.2000г. №1008, которым определено разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти в данной области. Государственную экспертизу проектной документации на создание любых объектов, строительство которых финансируется за счет средств федерального бюджета, вправе проводить исключительно ГУ Главгосэкспертиза при Госстрое РФ, заключение которой вполне приемлемо для Госсвязьнадзора, если показать инспектору указанное постановление Правительства.

Продолжение следует...

Антон Богатов, 2004 год.

Анонс

• Правосвязие. Государство и операторы.. Продолжение статьи из цикла "о легализации" домашних сетей Антона Богатова.

• Сетевая эротика;
• Рекламные плакаты сетей;
• Как снимают телевизионный сигнал с П-296;
• Зарисовки узлов разных провайдеров (в основном стойки). Много разных галлерей.
• Переход через железную дорогу (несколько фотографий);
• Ревизии D-Link 1008;
• Проблемы с охлаждением D-Link;
• Традиционный пункт - ссылки на интересные места Сети. Присылайте письма - они очень нужны для обзоров. Обязательно сообщайте, нужна ли Ваша подпись, ссылка, или лучше обойтись без нее;
• В "ужастиках" - узел оператора из Болгарии. ;-)